Covid-19. Vers un nouveau modèle de gestion des finances publiques et de la gouvernance général
Ahmed Toumi
Député, Chambre des représentants,
Membre de la Commission des finances
et du développement économiques
Avec le ralentissement de l’activité économique, des discussions ont lieu à plusieurs niveaux, y compris au sein du Parlement, sur la nécessité d’une loi de Finances rectificative. Le Groupe Istiqlal de la première chambre l’a demandée avec insistance, comme il l’avait aussi fait en 2018. Si tout le monde, le ministre de l’Économie et des finances compris, convient que la loi de Finances 70.19 pour l’année 2020 est dépassée par l’avènement du Covid-19, étant donné que les hypothèses économiques et financières sur lesquelles elle a été construite ont perdu de leur pertinence, le dialogue se poursuit sur la manière de procéder à cette révision. Pour rappel, les principales hypothèses de base sur lesquelles la loi 70.19 a été fondée sont au nombre de six: le cours du baril de pétrole, la production céréalière, le cours moyen du gaz butane, le taux de croissance, le déficit de la balance commerciale et la dette sont tous devenus caducs, et avec une grande différence dans les valeurs retenues initialement. Les changements brutaux de ces hypothèses ont quasiment contraint le gouvernement à une sorte de «commande manuelle» de la gestion des finances publiques et des prises de décisions ponctuelles, au rythme des réunions du Comité de veille économique (CVE), grâce au recours systématique aux facilités accordées par les articles 60 et 62 de la Loi organique relative à loi de Finances (LOLF). D’aucuns disent que notre gouvernement n’aime pas les lois de Finances rectificatives (LFR), malgré les délais très courts donnés au Parlement pour leur examen et approbation.
Désaffection pour les LFR
Depuis 1980, soit quatre décennies, on a eu recours à seulement deux LFR, en 1984 à l’occasion du Programme d’ajustement structurel, et en 1990 en raison de l’institution du système d’acompte provisionnel. En comparaison, la France avait procédé à l’adoption de 16 LFR rien qu’entre 2010 et 2016, et a 652 LFR durant la période 1952-1986! Cette désaffection pour les LFR finit par se retrouver sous forme de larges écarts, pouvant atteindre 30%, entre les prévisions budgétaires (recettes et dépenses) approuvées par les lois de Finances (LF) et celles réalisées et constatées dans les lois de règlement des lois de Finances (LR) présentées au Parlement, deux ans et trois mois après clôture de ces LF (Article 65 de la LOLF). L’analyse, à temps, aurait beaucoup d’avantages, alors que le simple constat, après coup, n’a plus de sens. Ce qui complique davantage la situation pour nos finances publiques, c’est que, même si le confinement prend fin au début de l’été, les paramètres économiques ne retrouveront une stabilité relative qu’après au moins une année. C’est-à-dire que nous vivrons deux exercices budgétaires successifs aléatoires avant un redémarrage normal de l’activité économique. Mais le monde et le Maroc sont-ils à l’abri d’autres crises, de moindre ou de plus grande sévérité, que la pandémie de Covid-19? On n’en est pas sûrs. Il est vrai que le monde a connu des crises et des catastrophes naturelles tout au long de son histoire, crises relativement éloignées dans le temps. Mais au cours du nouveau siècle, elles sont devenues nombreuses et peu espacées dans le temps. Depuis 2000, on a connu au moins neuf crises économiques, de portée régionale ou internationale, dont la plus sévère est celle des subprimes de 2008. De même que le monde a connu six crises sanitaires ( H1N1, H7N9, SRAS, Ebola, Zika, COVID-19). En plus de ces crises, il y a la guerre commerciale que se livrent actuellement les États-Unis et la Chine. Cela qui tend à amplifier l’impact des crises est le phénomène de contagion. En effet, le monde est véritablement devenu un «village» en raison de la diffusion des moyens de communication électroniques (57% des humains, soit 4,4 milliards sont connectés à Internet), de l’interconnexion par des réseaux, toujours plus dense et plus rapide, de transport aérien, maritime, terrestre et électronique. De même que par la multiplicité et de la complexité des relations commerciales entre les pays et les acteurs économiques de plus d’un pays. L’avènement des crises surprises pose la question de l’approche à retenir dorénavant pour la préparation des lois de Finances de l’État. Les hypothèses qu’on suppose rester plus ou moins stables pour l’année sont, en fait, incapables de le rester. Mais que fait-on alors ?
«Théorie du chaos»
Il existe une sciences de management dite «Le Mouvement» dont les enseignements ont été appliqués, avec succès, à la gestion des entreprises. Cette science est dérivée de la «Théorie du chaos». Cette dernière ne signifie pas anarchie, mais plutôt un désordre apparent qui cache un ordre strict. Elle part du constat que le monde est devenu volatil, incertain, complexe et ambigu, monde dit «VICA». Un monde qui n’est plus expliqué par les seules lois de la physique classique de la gravitation universelle de Newton, la loi du mouvement des astres de Kepler ou du déterminisme de Laplace. Le comportement du monde obéit de plus en plus aux lois de la physique quantique, de la relativité d’Einstein, de l’indéterminisme d’Heisenberg et aux «attracteurs étranges» d’Edward Norton Lorenz. Selon cette nouvelle réalité, une chose et son contraire peuvent exister en même temps, et cette même chose peut se trouver, en un même moment, en des endroits différents! Cette science se rapproche du comportement des «systèmes en mouvement». Dans ces systèmes, tout changement, même infinitésimal, des éléments qui les affectent peut provoquer, par «effet papillon» un changement majeur de sa structure. Si nous appliquons cette science au comportement du Budget de l’État en assimilant ce dernier à un «système en mouvement», nous devons (i) élargir, autant que possible, nos hypothèses, éléments ou facteurs internes et externes qui peuvent agir sur ce système, et (ii) mesurer les changements du système du fait des petites variations des éléments qui peuvent se produire ici et là dans le monde. S’il est relativement aisé d’apprécier les changements des variations majeures des hypothèses (par exemple l’impact des cours du pétrole sur la balance commerciale) ou des transferts des Marocains du monde, il n’est pas aisé pour les infimes changements qui peuvent se produire pendant des laps de temps très réduits et en plusieurs endroits. Il faut pour cela développer un modèle de prévisions, du genre de celui des opérateurs boursiers, pour traquer l’évolution des valeurs boursières, pour quantifier les variations, apprécier l’impact sur le système et redessiner une nouvelle trajectoire du mouvement du système (ici le Budget). Il va sans dire que la puissance phénoménale de calcul offerte aujourd’hui par les ordinateurs permet d’enrichir le modèle recherché par l’ajout de paramètres de plus en plus diversifiés de nature économique, sociale, financière, politique ou environnementale, y compris ceux dont la corrélation, déterminée par les méthodes statistiques évoluées de «régression», peut paraître insignifiante, mais que l’effet papillon peut en faire un important déterminant du Budget. Toute sorte de données disponibles aujourd’hui, et en grande quantité, se prête à des traitements par les techniques du Big Data ou de l’intelligence artificielle. Quid alors de la durée (optimale) de l’exercice budgétaire, dans les temps qui courent? Une année? C’est beaucoup. Six mois? C’est encore long! Trois mois? Peut-être, car, au moins, une durée de trois mois coïncide bien avec une bonne pratique qui veut que les entreprises structurées et cotées en Bourse, donc plus transparentes et plus responsable vis-à-vis du public, présentent leurs résultats trimestriels. La LOLF n’a-t-elle pas rapproché la comptabilité budgétaire des recettes et des dépenses de l’État de celle de l’entreprise (articles 31 et 69) quand elle institue la comptabilité générale, la fidélité des comptes par rapport au patrimoine et la certification par la Cour des comptes dès la clôture de l’exercice? Oui, c’est bien le cas comme l’indiquent les articles 31 et 69 de la LOLF.
DES LFR par trimestre
Comme des LF trimestrielles seraient lourdes à gérer, il est donc proposé, pour un pilotage approprié de nos finances publiques, dans le cas d’un budget annuel, de le revoir, par une LFR, chaque trimestre (trimestrialité de la révision). Il va sans dire qu’une telle approche exige un léger réaménagement au niveau de certaines dispositions législatives qui encadrent la préparation de la loi de Finances, son approbation par le Parlement, son exécution et son contrôle, sa révision et sa liquidation. L’article 4 de la LOLF ne limite pas le nombre de modifications de la LF au cours de l’année. Cette approche (réforme) n’est pas sans changement du mode opératoire du gouvernement. En effet, la structure rigide, en silo, très hiérarchisée et peu décentralisée, ne permet pas une réactivité capable de transformer tout changement économique et financier, qui peut survenir en tout temps, en avantage pour notre notre pays. Alors que le Maroc, suite à l’appel de Sa Majesté, est sur le chemin de l’élaboration d’un nouveau modèle de développement, l’occasion est propice pour revoir le mode de gouvernance des affaires. Et ce mode ne peut être que dérivé du «Mouvement» du grand penseur Aristote. Si le Mouvement est de plus en plus pratiqué, avec succès, de par le monde, notamment dans l’univers des grandes entreprises, il l’est aussi dans le Groupe OCP depuis 2013. La finalité du Mouvement vise essentiellement la libération de l’énergie collective du personnel de la structure qui l’adopte. Si, dans le cas de l’OCP, il a permis de mobiliser l’énergie de ses 22.000 collaborateurs, pour le gouvernement, c’est l’énergie collective des 560.000 fonctionnaires qui est à capter. Pour rapprocher le lecteur du Mouvement, je prends donc le cas de l’OCP comme exemple vivant. Le PDG du Groupe, M. Mostafa Terrab, après avoir installé l’entreprise sur la voie de la rentabilité (1re courbe), s’est lancé dans la construction d’un nouveau modèle d’entreprise capable de pérenniser les acquis, faire face à la concurrence et aux défis futurs (2e courbe). Il a donc décidé d’appliquer les principes du Mouvement. En avril 2013, il a commencé par adresser une invitation à l’ensemble du personnel du groupe afin que celui-ci lui fasse part de ses rêves et aspirations pour l’entreprise, des obstacles et des limites et enfin des atouts du groupe.
L’expérince OCP
Des équipes de volontaires des différentes disciplines et services s’étaient constituées pour travailler sur ces situations (en dehors de leurs heures de travail normal et sans compensation) sous la supervision d’un animateur qui intervient en cas de blocage. Il n’y a pas de hiérarchie dans l’équipe (équipe sans chef) et les décisions sont prises par «Advice Process», i.e, par le pouvoir de raisonnement de tous les membres de l’équipe. Le résultat du Mouvement, qui a fait l’objet de trois publications, a été spectaculaire sur la réorganisation interne du groupe, sur sa compétitivité et sur son rayonnement à l’international. Ainsi, des structures de l’organigramme ont carrément disparu, des niveaux hiérarchiques ont été simplifiés et des structures ont fusionné. Une plus grande autonomie d’organisation et de gestion est confiée aux niveaux d’exécution. Des jeunes talents attirés, des business units apparues pour saisir de nouvelles opportunités de croissance identifiées par le Mouvement (Fabrication de pompes industrielles, Maintenance, Digital Lab, École 1337, Fertiliseurs intelligents, Énergie propre, réutilisation du phosphogypse pour ce citer que celles-ci). En fait, la gestion de la crise Covid-19 par notre pays ne s’est-elle pas rapprochée des méthodes du Mouvement? Regardons de plus près. Il y a déjà la constitution d’un comité de pilotage présidé par le chef de gouvernement, composé des ministères de l’Intérieur et de la Santé ainsi que des services de sécurité (Management Committee) qui a un rôle d’animation et qui reçoit directement les instructions royales. Il y a un comité scientifique et technique. Il y a le Comité de veille économique, présidé par le ministre de l’Économie et des finances, qui inclut le GPBM et la CGEM, qui délibère et décide de mesures avec entrée en vigueur immédiate. Il y a le Fonds Covid-19, créé pour la circonstance. Il y a des dizaines de sous-comités qui se créent pour régler les problèmes particuliers, mais (important) qui se dissolvent une fois le travail accompli. Exemple, l’acheminement des aides aux familles dans les zones rurales tout en respectant le confinement social. Force est de constater que la composition de ces comités est transverse et ignore les divisions secteur public-secteur privé-société civile. Il y a le télétravail et le télé-enseignement qui vont s’ancrer post-coronavirus. Il y a la dématérialisation irréversible. Il y a la prise de conscience pour l’urgence du Registre social unique. Il y a un changement dans l’ordre des priorités nationales. Il y a un appel à l’élaboration de plans sectoriels de relance. C’est ça, le Mouvement, et il ne s’arrêtera pas post-coronavirus. Voilà une contribution inattendue et précieuse de la crise du coronavirus aux travaux du Comité spécial du modèle de développement (CSMD). Une contribution qui fait du mouvement une constante, qui nous force à repenser notre modèle d’affaires, notre manière de nous organiser, de travailler et de gérer nos ressources financières.
1. L’entreprise et son mouvement.
Acte 1 «Libérons les énergies». Pascal Croset et Ronan Civilise ; L’intelligence collective, clé du monde de demain. Jean Staune ; L’ambition au cœur de la transformation. Une leçon de management venue du Sud. Pascal Croset
